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如何走共同富裕之路

来源:原创    发布时间:2017-05-07   作者:管理员

习近平主席在今年七一讲话中指出,中国共产党领导中国人民取得的伟大胜利,使具有60多年历史的新中国建设取得举世瞩目的成就,中国这个世界上最大的发展中国家在短短30多年里摆脱贫困并跃升为世界第二大经济体……。他同时要求,坚持以人民为中心的发展思想,以保障和改善民生为重点,打赢脱贫攻坚战,保证人民平等参与、平等发展权利,使改革发展成果更多、更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕的目标稳步迈进。
我国对世界扶贫的贡献我国减贫事业成就巨大,走出了中国特色道路。国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会主任范小建说,改革开放30多年来,我国的减贫事业确实取得了巨大成就。按照2300块钱的标准,从1978年到2014年,我们的贫困人口从7亿7039万减少到7017万,减少了7亿多人,这的确是一个了不起的成就(见表1)。所以,世界银行曾经有一个说法,几十年全球减贫成绩的70%来自于中国,确实是为全球减贫事业做出了重大贡献。
范小建特别指出,在这个贡献当中,我们也走出了一条有中国特色的道路,可以归纳成三句话,叫做“一个充分,两个坚持,三个结合”。所谓一个充分,就是充分发挥政治优势和制度优势。在党的领导下,几十年如一日朝着一个消除贫困的目标努力,这一点是非常不容易的。“两个坚持”,就是坚持以经济增长为带动力量,不断地深化改革,体制创新;坚持以提高贫困人口自我发展能力为根本途径,实施开发式扶贫的方针。“三个结合”,就是政府主导、社会帮扶和贫困群众的主体作用相结合,特惠性政策和普惠性政策相结合,扶贫开发与社会保障相结合。同时,我们必须看到,用每天2美元标准来衡量,中国应有3.6亿贫困人口,贫困发生率高达27%,有2亿人口生活在每天1.25到2美元之间,这部分群体贫困问题复杂,成为易于返贫的重要人群。实际上,2014年习近平总书记、李克强总理在各种国际的场合都说到,我们如果按照国际标准,还有2亿的贫困人口,主要是指这样的概念。
我国扶贫工作的发展阶段自建国以来,我国政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作。但真正严格意义上的扶贫,是在改革开放以后提出并逐步明确的。中国扶贫开发30多年的历程大致可分为五个阶段:第一阶段(1978~1985):体制改革推动扶贫阶段
由于这一时期体制变革所导致的农业土地产出率大幅度提高,使得农村贫困状况大幅度缓解,没有解决温饱的贫困人口从2.5亿下降到1.25亿,平均每年减少1786万人。贫困发生率从30.7%下降到14.8%(见表2)。这一阶段对缓解贫困起主要作用的是农村土地制度、市场制度和就业制度的改革。中国政府从1982年开始每年专项拨款2亿元,组织实施了为期十年的“三西”扶贫开发计划,拉开了中国特定贫困区域扶贫开发的序幕。
第二阶段(1986~1993):有计划有组织大规模的开发式扶贫阶段
1986年6月,中国政府成立了国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组),负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作。
一是确定了开发式扶贫的方式;
二是成立了专门机构;
三是制定了专门针对贫困地区和贫困人口的政策措施;
四是对18个集中贫困区域实施连片开发;
五是确定了对贫困县的扶持标准,并核定了贫困县。中国农村贫困人口由1.25亿减少到了8000万人,平均每年减少640万人,贫困发生率从14.8% 下降到8.72%。到1994年,在592个国定贫困县中,中西部地区县数占82%,贫困人口数占91.1%,贫困发生率主要在中西部。
第三阶段(1994~2000):扶贫攻坚阶段
中央政府制订并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》,即力争用7年左右的时间,到2000年底基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。列入该《计划》的国家重点扶持的贫困县共有592个,分布在27个省、自治区、直辖市。从集中连片的角度看,这些贫困县主要分布在18个贫困地区。至1999年底,中国农村尚未解决温饱的贫困人口减少到了3400万,占农村总人口的比例下降为3.7%。
第四阶段(2001~2010):整村推进为主的扶贫战略阶段
中央扶贫政策把目标降低到村级,实施“整村推进”。2001年在全国确定了14.8万个贫困村。2007年,农村最低生活保障制度建立。除了收入贫困,也注意教育、卫生、生活水平等多维贫困。把区域发展和个人帮扶结合起来,使得扶贫效果有效集中在贫困人口身上。在《纲要》实施以来,中国政府在扶贫方面推出的一个最重要的政策措施是扶贫到村,又称之为“整村推进扶贫战略“。它的实施改变了过去以贫困县为对象的扶贫模式,短期内使贫困村农户的生产和生活条件得以迅速改善。劳动力输出和培训政策对于减少农村地区的贫困起到了积极的作用。政府惠农政策的实施对中国农村贫困缓解产生了积极的作用,影响效果是显著的。农村社会保障制度的建立无疑对缓解贫困起到了积极作用,其中最引人注目的是农村低保制度所带来的显著减贫效果。
第五阶段(2011~2020):新世纪第二个十年精准扶贫脱贫阶段
进入新世纪第二个十年,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出,到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。既应对连片特困地区整体性贫困(如交通运输骨干网络不畅等)和缩小区域发展差距;又需要将扶贫资源进一步下沉到个体层次(贫困户),以消除绝对贫困人口和实现贫困地区社会全面小康。十八大后,以习近平总书记为首的党中央要求精准扶贫、精准脱贫。“精准扶贫”成为一切扶贫工作的中心。
2011年中央扶贫开发工作会议宣布,将2010年农民年人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准,这一标准比2009年提高了92%,对应的扶贫对象规模到2011年底约为1.24亿人。从1978年到2014年,我国累计减贫逾7亿人。2014年全国农村贫困人口为7017万人,其中河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省份的贫困人口都超过500万人。截至2015年底,我国农村还有5575万贫困人口,到2020年,这7000多万贫困人口(2014年数)的生活水平都要实现现行标准(2010年2300元不变价)下全部脱贫。2020 年实现精准脱贫
(一)脱贫要做到“六个精准”
2015年6月18日,在贵州召开的部分省区市党委主要负责同志座谈会上,习近平总书记就加大力度推进扶贫开发工作提出“六个精准”,即“扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。2015年中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定指出,打赢脱贫攻坚战,是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措,是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志,也是经济发展新常态下扩大国内需求、促进经济增长的重要途径。确保到2020年农村贫困人口实现脱贫,是全面建成小康社会最艰巨的任务。
“十三五”规划纲要提出,要充分发挥政治优势和制度优势,贯彻精准扶贫、精准脱贫基本方略,创新扶贫工作机制和模式,采取超常规措施,加大扶贫攻坚力度,坚决打赢脱贫攻坚战。总体目标是:到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。
然而,扶贫开发是一个长期的历史任务,在这个问题上,一定要有清醒的认识。我们仅仅是说在现行的2300元标准下,贫困人口要实现脱贫。
(二)精准扶贫脱贫的措施
一是提高贫困群体的收入问题。要通过产业的发展,特别是贫困地区特色产业的发展,通过各个方面的扶持,发展产业、促进就业、提高收入,来解决一批人的脱贫问题(指2014年统计农村贫困人口7000多万人中的约3000万人,下同)。
二是通过建档立卡,初步汇总起来还有上千万贫困人口生活在“一方水土养不活一方人”的地方,这五年时间要下最大的决心进行易地扶贫搬迁。采取发行债券的方式,并从多方面筹集资金,解决老百姓易地搬迁问题(约1000万人)。
三是很多地方是生态保护区和水源保护区,要转移就业方式,保护生态环境(约1000万人)。四是要开展教育扶贫,特别是要下最大的决心把全国优质的职业教育资源都提供出来,千方百计让贫困家庭的孩子接受良好的职业教育,掌握一门技能。将职业教育技能提升和就业紧密结合起来,通过这种方式来帮助一批老百姓脱贫。
五是将医疗、卫生、保健各项措施跟上去,解决一批人口的贫困问题。通过初步分析,贫困最重要的原因是因病致贫,占到建档立卡贫困户的42%。
六是还有一部分人没有劳动能力、又没有其他谋生的手段,国家已经建立了全覆盖的农村低保,通过低保把这一部分人基本兜起来(约2000万人)。国家在这些方面都有一些特别重大的措施和相关的政策,包括基础设施方面的政策还将陆续出台。此外,通过广泛的社会动员,全社会激发起关心贫困地区、关爱贫困地区和支持贫困地区积极性,通过好的机制把他们动员起来,“点对点”到中西部地区,特别是贫困乡村去帮扶。
创新机制打好脱贫攻坚战
(一)完善贫困县的考核机制要根据国家制定的扶贫对象识别办法,对贫困村、贫困户实行建档立卡,建立帮扶工作台账,健全覆盖全国互联互通的扶贫信息系统,实现资源共享和动态管理。要健全扶贫开发与农村最低生活保障、新型农村养老保险、新型农村合作医疗等社会保障制度有效衔接机制,建立贫困人口法律援助、教育救助、人文关怀等制度,完善贫困留守老人、留守妇女、留守儿童扶持措施。例如,我们说“六个精准”中的“因村派人精准”,就是要健全干部驻村帮扶机制。由省、市、县、乡四级选派 “第一书记”。以“第一书记”为主体组建驻村工作队, 确保每个贫困村都有驻村工作队(组), 每个贫困户都有帮扶责任人。驻村工作队(组)要协助基层组织贯彻落实党在农村的各项政策,积极参与扶贫开发各项工作,协调资金项目,提供信息技术服务,帮助贫困村、贫困户脱贫致富, 应实行不脱贫不脱钩的制度。落实保障措施,建立激励机制,实现驻村帮扶长期化、制度化。对于大多数贫困县来讲,特别我们的贫困县有300多个县是在国家生态功能区当中,属于限制开发和禁止开发区域。扶贫办和中组部2014年已经下发了一个贫困县的经济社会发展考核办法,各个省区要按此具体化,可能会比较好地引导所有贫困县的党政主要领导和领导班子,把主要精力放在民生和扶贫上。另外一个就是完善贫困县退出机制。中办国办已公布了《关于建立贫困退出机制的意见》。多年来,有贫困县帽子的县每年可多得三到五亿元。现在,要形成一种鼓励脱帽的机制,鼓励贫困县争取尽快真实达到脱帽要求。
(二)完成社会扶贫的机制建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发的制度。在这方面,我们现在跟发达国家相比差距很大。比如说,每年个人、企业捐赠的扶贫、慈善的各种活动,有些国家占到GDP的将近10个百分点,而我们这几年即便是汶川地震灾害最高那年,也仅为百分之零点几个百分点。要把社会力量动员起来,需要各种政策的激励、引导,需要这种氛围的形成,也需要各种实现的平台,以及可能的政策激励,包括像税收等。同时要在社会上建立一种氛围,做的好要表彰,要有政策鼓励,要对企业家、公民个人有倡导,要给一定的荣誉等等。
(三)完善精准扶贫的机制“六个精准”是精准扶贫的完整机制。实际上就是要解决帮扶谁、谁帮扶、怎么帮、帮得好的问题。谁是贫困户,因为有政策的扶持,大家会有一个争的问题,就得要公开、公正、透明,大家都得达成共识。精准识别出来以后,还得要精准识别帮扶的需求,发展的需求,明确精准帮扶的责任。已经脱贫以后就得退出,然后再把资源给其他更需要帮助的人。这就是建立一整套的机制。
(四)完善连片特困地区区域发展与扶贫开发相结合的机制中央政府已经安排了14个片区的区域发展扶贫攻坚规划。怎么能够组织好这些项目的实施是一回事;在项目实施的过程中,怎么更多地带动贫困地区、贫困村、贫困户受益,是另一回事。现在需要重点关注怎么把这两个结合起来,从项目、政策等各方面都需要__实现结合,得有一个监督、协调和政策的机制。
(五)完善专项财政扶贫资金分配
使用的机制要把资金分配和工作考核、资金使用绩效评价结果相结合,要简化资金拨付的流程,加强资金监管,强化资金使用管理和项目组织实施责任,确保项目资金到村到户、直接用于扶贫对象。坚持和完善资金项目公告公示制度,充分发挥审计、纪检、监察等部门作用,加大违纪违法行为惩处力度。同时逐步引入社会力量,发挥社会监督的作用。过去和目前资金使用中的问题,一个就是扶不准,再一个就是产生挪用、漏出现象,也有少部分的贪污。现在需要建立一种机制并使之落到实处,比如公告、公示、第三方监督等等。
(六)完善金融服务的机制
要认真贯彻落实中国人民银行等部门《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》(银发[2014]65号),进一步完善金融服务机制,全面做好扶贫开发金融服务工作。鼓励涉农经济实体与贫困村、贫困农户对接,采取保底收购、利润返还、股份分红等形式,到贫困村建立产业扶贫基地园区。选择一批有条件的县(市、区),推行金融扶贫试点,以支持贫困地区优势特色产业发展为重点,充分发挥政策性金融的导向作用,引导商业性金融机构创新金融产品和服务,鼓励各类合作金融规范发展。农民的贷款难问题是很突出的。对于贫困户来讲,往往贷款难上加难。怎么通过财政扶贫资金撬动金融的这种资金,把财政扶贫资金和金融的扶贫资金能够有效地结合起来,有很大的市场潜力。金融扶贫的产品和服务方式有多种做法,目前一个基本的做法是,采用贴息的方式,让金融资金能够到贫困地区去,无论是企业还是贫困户,都可以贴息。现在银行有很大的利润,实际上也应该有责任帮助贫困地区和贫困户的发展。当然对依赖补贴的做法是有争论的。现银监会与国务院扶贫办要求,以扶贫小额信贷为重点切实推进银行业精准扶贫。
一是对象和需求准;二是责任清(对监管部门的要求,下同);三是放得出(对商业银行);四是管得好(有尽职免责安排);五是收得回(与政府合作,贴息、担保等;与保险业合作)。要推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸,改善农村支付环境,加快信用户、信用村、信用乡(镇)建设,发展农业担保机构,扩大农业保险覆盖面。改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务。
(七)完善内源扶贫机制
完善贫困人群主体参与机制,包括贫困群体参与机制完善的决策、实施和监测, 还包括建立以贫困人群为主体的制度化组织、建立和巩固集体经济,实现自发的主体参与。要把贫困村、贫困户的内源发展动力,包括能力建立起来,这是解决贫困问题的根本,也是一个难点。一些地方的调研显示,人们往往注意到物质上的贫困,而没有注意到精神上、文化上和伦理上的贫困。贫困群体的主动性、积极性调动不够,能力的培养不足,集体经济发展欠缺,扶贫脱贫的成效和可持续性大打折扣。能够把贫困村、贫困户外部的资源、信息、技术,特别是人才资源,和贫困村贫困户自身能力素质的提高结合起来,应是当前精准扶贫脱贫工作中的重点。这也即是“扶贫必扶志”、“扶贫必扶智”的道理。唯有发动农民参与,重建和优化乡村治理和组织,倡导产业先行和制定差异化救济预案,精准扶贫的推行才有意义,贫困者的脱贫才有希望。当前还应注意的若干问题第一,扶贫措施要贯彻有利于穷人,关注贫困群体是否真正受益。任何一种模式,实际上都是有两面性的,一方面有利于穷人,另一方面也可能有利于富人,甚至还会更多地有利于富人,例如有的项目要求农户拿出大比例配套资金。从扶贫工作的角度来讲,在关注这些模式的同时,主要关注如何更多地有利于穷人,能够更好地惠及这些建档立卡的贫困人口。特别要注意完善工作机制,同时还要加大考核和监督的力度。扶贫脱贫贵在精准,重在精准,成败之举在于精准。
第二,要做好三个坚持,处理好三个关系。一是坚持实事求是,处理好脱贫与脱帽的关系。现在地方与中央签了军令状,压力很大。要防止所谓“先脱帽、后脱贫”,谨防脱贫“大跃进”,急功近利,为造政绩摊派脱贫指标,甚至弄虚作假。为此,有的省已立法防止“假脱贫”“被脱贫”和建立违法追责制。
二是坚持分步实施,处理好“先易后难”和“先难后易”的关系。扶贫是长期任务,分步实施是必然选择。如先易后难,深度贫困就可能不到位,因此必须先难后易。
三是坚持底线思维,处理好“雪中送炭”和“锦上添花”的关系。脱贫与致富有联系,但不能等同。2300元的扶贫标准是底线目标。扶贫要找准定位,否则会走偏方向。
第三,处理好放和管。在资金整合捆绑使用和项目和审批权限下放到县的基础上,省市两级要把主要精力放在监督检查上,包括第三方社会力量和贫困群体开展监督,防止扶贫资金被挤占挪用、贪污浪费和“跑、冒、滴、漏”。第四,解决贫困人口的精准识别是首要难题。首先是贫困人口的“规模排斥”(划分比例与实际人数的矛盾)问题。其次是贫困人口的“区域排斥”(集中与分散的矛盾)问题。
第三是扶贫工作人员优亲厚友及工作失误造成的“误识”、“漏识”问题。构建自下而上的贫困群体识别参与制度,修正和确定贫困人口规模;在关注集中连片扶贫开发的同时,对片区外的贫困群体采取一视同仁的减贫政策。加强监督和反腐。第五,关注促进劳动力外出就业和劳动力培训政策上存在的贫困人群从中受益不多的问题。一是很多贫困户缺少劳动力资源,二是贫困人群由于受到其收入和受教育水平的限制,往往不能承受流动成本和风险,限制了其外出就业的机会。第六,关注扶贫不缺政府身影、缺贫困群体和社会公益自觉的现象。目前,地方政府“孤身作战”,农民噤声,社会团体无踪影,成为很多地方精准扶贫的普遍现象。只有当精准扶贫由政府的单打独斗的“一枝独秀”,变成全社会共同参与的“百花齐放”时,国家决策层的顶层设计和基层政府的努力推动才有成效;也只有当精准扶贫由地方政府、利益相关群体的特殊行为,变成贫困群体改变现状的自觉行为和普通公众的日常生活习惯时,农民的脱贫和农村的致富才有希望。第七,要努力降低处于贫困边缘状态的较低收入人群陷入贫困的风险。收入和消费水平略高于扶贫标准的农村人口仍具有很高比例,他们具有极大的陷入贫困的风险,表现为返贫率的居高不下。
第八,建章立制,坚决遏制和惩处不正之风和腐败问题。从近几年中纪委和审计署查处、通报的案例看,虚报冒领、套取私分扶贫资金以及在办理扶贫事务时吃拿卡要、骗取挪用、贪污侵占集体“三资”、惠农补贴和土地征收补偿款等问题依然严重,甚至将扶贫资金用于请客送礼、大搞形象工程等。这些问题直接损害群众切身利益,啃食群众获得感,挥霍群众对党的信任,侵蚀和削弱党的执政基础,必须建章立制,充分发挥审计、纪检、监察等部门作用,加大违纪违法行为惩处力度,严肃处理。对敢向扶贫资金伸手的决不姑息,对吃拿卡要、虚报冒领、强占掠夺、贪污挪用的快查严处。有关职能部门不履行管理监督责任、失职渎职的,也要严肃问责。


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